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《制定条例》第十二条规定：根据党中央授权，就应当制定中央党内法规的有关事项，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委可以先行制定党内法规，待条件成熟时再制定中央党内法规。

[41] 胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第377页。本文并不直接涉及这一复杂的理论主题，而只是想澄清，行政制裁的对象只是利益，而不是权利，由于利益是价值中立的，因此打击非法利益同样构成制裁。

[27]陈鹏也认为，以制裁性作为界定某种行政措施是否属于行政处罚的标准，既不那么明确，又难以与实定法体系相融贯。需要注意的是，认定责令限期改正不是行政处罚，并不意味着也要排除责令停产停业。[45] 在法哲学上，这往往被称之为加害原理，系自由主义者密尔（John Stuart Mill）所创。因此，从总体上来看，地方政府所享有的行政处罚权的设定空间，其实是十分狭小的。然而，这一标准既存在模糊不清的问题，同时也难以与实体法体系相融贯。

[50]典型的如《安全生产违法行为行政处罚办法》5条规定：安全生产违法行为行政处罚的种类：……（四）责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工……对此，行政制裁和违法行为两项标准所能提供的区分功能有限。对违反本办法的行为，法律、法规、规章规定应当予以处罚的，依照有关规定处理。一是关于授权试验立法期限的规定。

[12] 一旦认定行政程序的制定属于中央立法事项，那就意味着，如果它不属于法律保留的事项，则其地方先行立法权属于地方性法规，不属于地方政府规章。作为社会试验的一种，立法试验不同于自然科学试验，其试验过程是开放的，影响试验结果的因素不确定、不可控。因此，关于行政程序地方先行立法的模式问题，笔者主要结合单行为法模式，对类行为法模式与法典模式予以评说。试验立法的对象是实体与程序法律规范，不是法的表达形式，选择立法模式应综合考虑可操作性、立法效率与评估可能性等因素。

[5]据此可以看出，地方先行试验立法的主体首先是省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人大及其常委会，其立法权限限于法律保留范围之外的中央立法事项，即只要不属于法律保留的事项，且国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州就可以先制定地方性法规，即先进行试验。如果说类行为法模式是单行为法模式的升级版，则法典模式就属于类行为法模式的升级版。

溯本求源，统一法典的地方先行立法肇始于2003年《重庆市行政程序暂行条例（试拟稿）》的起草，只不过这次努力未能如愿。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。首先，这种社会效果可体现在规范对象的权益增减上：要么增加了某些社会主体的权益，要么减损了某些社会主体的权益，例如，个人所得税的征税标准修改后，一部分人的所得税增加了，另一部分人的所得税减少了。这样可与改革要加强顶层设计的总体要求相一致。

对于推动国家行政程序法典的制定而言，类行为法模式和法典模式各有利弊。试行法模式，即以暂行或者试行命名的立法，如《四川省行政执法程序暂行规定》（1989年）、《贵阳市行政规范性文件制定程序暂行办法》（2010年）、《浙江省政府信息公开暂行办法》（2015年）、《上海市重大行政决策暂行规定》（2017年）、《兴安盟行政程序规定（试行）》（2015年）等。[16]从相关立法资料中，尚不能明确我国《立法法》制定当初为何没有划定授权经济特区试验立法的事项范围，也不能通过其他方法明确其试验立法事项范围，因此关于经济特区试验立法的规定不能作为本文的分析依据。四、行政程序地方先行立法的运作规范 在明确了行政程序地方先行立法的主体、模式之后，还需要探讨其有序推进的问题。

如果行政程序属于法律保留的立法事项，则按照我国《立法法》之试验立法权逐级下放的原则，即便地方性法规也无权先行立法。类行为法模式仅调整一类行政行为，法典模式同时调整各类行政行为，前者的调整内容自然比后者的调整内容要少得多。

反过来，要使一部试验立法真正达到试验的目的，除了确保提高立法质量之外，还需要进行有效的组织，尽可能地排除非正常因素的干扰，使该法得到真正的实施，从而使立法质量的优劣得到检验。第三，在鼓励地方自主立法的同时，全国人大常委会应加强这方面的统筹指导，应更加突出此类立法的试验性并按照试验立法加以规范，包括以试行法命名、限定试验期限和及时评估等。

其实，自主性、自发性是社会创新的基本环境。对此我国立法法》也没有明确规定，只能从我国《立法法》相关规定进行解读。五、结论 笔者于本文中依次讨论了行政程序地方先行立法的主体、模式与运作规范等三个问题，其结论可概括为三点：第一，行政程序地方先行立法应为地方性法规。如果这种看法成立，基于地方性法规的试验立法权限包括法律保留之外的其他中央立法事项，则地方政府规章的试验立法权限就延伸到中央立法事项上，从而取得了对中央立法事项进行地方试验的资格和权力。参见江必新、郑传坤、王学辉：《先地方后中央：中国行政程序立法的一种思路》，载《现代法学》2003年第2期。以试行法命名，就可以名正言顺地按照试行法的要求立法，可以按照试行法的要求加以规范，即所谓名正言顺。

法典模式是将所有的行政行为纳入一部法律文本之中，《湖南省行政程序规定》等行政程序规定是其代表。[11]就立法事项的影响范围标准而言，事关全国的由全国人大及其常委会或者中央人民政府来规定，事关地方的由地方人大及其常委会或者地方人民政府来规定，符合立法民主原理和人民代表大会制度的基本要求。

[21] 上述两类地方先行立法模式，在立法数量上，以类行为模式为多。当然，这个结论的最终确定还有赖于对第二个问题的回答。

一项制度、一部法律即便制定得很好，但由于政治、经济、文化等其他因素的影响，或者由于其他配套制度的影响，没有得到有效的执行，试验立法的应有效果也就彰显不出来。（一）行政程序地方先行立法模式分类 类行为法模式是在将行政行为分为行政执法、规范性文件制定、政府信息公开以及重大行政决策四类行为的基础上，分别为其制定相应的程序。

由于仅涉及一类行政行为，其法律性质单一，调整的社会关系单一，立法技术难度就比较小。（二）地方先行立法模式选择的决定因素 如前所述，地方先行立法本质上属于试验立法。[3]在《湖南省行政程序规定》制定之前，就有行政法学者认为，我国制定行政程序法典的条件已经具备或者成熟。这使它区别于地方立法中的实施性立法和创制性立法。

6部规范性文件是《凉山州行政程序规定（试行）》（2009年）、《永平县行政程序暂行办法》（2010年）、《酒泉市行政程序规定（试行）》（2012年）、《邢台市行政程序规定》（2013年）、《海北藏族自治州行政程序规定》（2012年）、《兴安盟行政程序规定（试行）》（2015年）。法典模式的优缺点与类行为法模式的优缺点大致相对应。

这些优点是从行政行为形态的角度看的。面对如此多样的试验模式，对其如何选择的问题作进一步理论探讨就很有必要。

[26]参见前注[23]，杨登峰文。第一，在讨论行政程序地方先行立法主体时，笔者于本文中仅论证了行政程序应当属于中央立法事项，但有意回避了一个相关问题，即行政程序立法是否属于法律保留的立法事项。

[20]应松年教授指出：湖南省的探索仅仅是我国统一行政程序立法进程中‘先地方后中央路径的开端，其他地方政府的跟进和继续探索显得同样重要。这与上位法的权威性、科学性、稳定性应高于下位法的权威性、科学性、稳定性的社会期盼相适应。行政程序应该属于中央立法事项，按照试验立法权逐级下放原则，应由地方性法规先行立法，地方政府规章先行立法有越权之嫌。[9]第三，立法所调整事项的影响范围。

二是建构试验立法运行制度并不是完全摆脱既有程序另搞一套。（二）从央地立法权限看行政程序先行立法主体 对于中央立法事项和地方立法事项的界分及其标准，我国《立法法》及其它法律并未加以界定，遂成为学界长期讨论的问题。

例如，对立法目的、立法依据的说明，对专门概念和术语的解释，对制定的主体和时间、批准的主体和时间、公布的主体和时间的标记，对授权有关机关制定变通、补充规定或者制定实施细则的规定，等等。如前所述，我国《立法法》73条第2款规定，对于法律保留之外的事项，国家尚未制定法律或者行政法规的，省级地方人大及其常委会可根据本地具体情况和实际需要先制定地方性法规。

我国《立法法》9条规定，对于法律保留的事项，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。（一）行政程序地方先行立法的自发性与无序性 考察我国行政程序地方先行立法实践就会发现，不论是类行为法模式，还是法典模式，都是由地方立法主体自主、自发推动的。